עלה התאנה של הכיבוש: מערכת אכיפת החוק הצבאית כמנגנון טיוח

תקציר דו”ח, מאי 2016

מערכת אכיפת החוק הצבאית אמורה לטפל בתלונות שהוגשו נגד חיילים בגין פגיעות בפלסטינים בגדה המערבית, לרבות מקרי אלימות וירי שגרמו לפציעות או למוות – פגיעות שהן חלק בלתי נפרד משגרת הכיבוש, המתקרב כבר לשנתו החמישים.

תפקידה של מערכת אכיפת החוק הצבאית הוגדר מלכתחילה באופן מצומצם: היא אמורה לחקור רק אירועים נקודתיים, שבהם קיים חשד שחיילים פעלו בניגוד לפקודות או להוראות שניתנו להם. המערכת אינה חוקרת כלל את הפקודות עצמן ואת אחריותם של קובעי המדיניות ושל נותני ההוראות. כך מכוונת המערכת רק כלפי חיילים בדרגים הנמוכים, בעוד בכירים בדרג המדיני או בדרג הצבאי – ובכללם הפרקליט הצבאי הראשי – פטורים מראש מאחריות. משכך, גם אם הייתה המערכת עומדת במשימה שהוטלה עליה, תועלתה באכיפת הדין הייתה נותרת מוגבלת. אלא שבחינת תפקודה של מערכת אכיפת החוק הצבאית מעידה שהיא אינה חותרת גם לביצוע משימה מוגבלת זו.
מאז הקמתו לפני יותר מ-25 שנים, פנה בצלם לפרקליטות הצבאית בדרישה לחקור מאות אירועים שבהם חיילים פגעו בפלסטינים. בעקבות חלק מפניות אלה נפתחה חקירה פלילית. ברבים מהמקרים סייע בצלם לחוקרים בתיאום גביית עדויותיהם של הקורבנות ושל עדי הראייה הפלסטינים, ובהשגת מסמכים רפואיים או מסמכים רלוונטיים אחרים. לאחר סיום החקירות המשיך בצלם לפנות לפרקליטות הצבאית כדי לקבל מידע בנוגע לתוצאות הטיפול בתיק. בחלק מהמקרים הגיש בצלם עררים לפרקליטות הצבאית על החלטתה לסגור את התיק ובכמה מקרים אף פנה לבג”ץ בגין החלטה כזו או בגין עיכובים בלתי סבירים בטיפולה של הפרקליטות בתיק.

מאז תחילת האינתיפאדה השנייה בסוף שנת 2000, פנה בצלם לפרקליטות הצבאית בדרישה לחקור 739 מקרים שבהם פלסטינים נהרגו, נפצעו או הוכו בידי חיילים, שרכושם נפגע או שחיילים השתמשו בהם כבמגנים אנושיים.

ניתוח של התשובות שקיבל בצלם בנוגע לטיפולה של מערכת אכיפת החוק הצבאית ב-739 תיקים אלה מעלה כי ברבע (182) לא נפתחה חקירה בכלל, בכמעט חצי (343) נסגר תיק החקירה בלא כלום, ורק במקרים נדירים ביותר (25) הוגשו כתבי אישום נגד החיילים המעורבים. 13 תיקים נוספים הועברו לדין משמעתי. 132 תיקים נמצאים בשלבים שונים של טיפול ו-44 נוספים לא אותרו על ידי הפרקליטות הצבאית.

כיצד פועלת מערכת אכיפת החוק הצבאית?

במהלך יותר מ-25 שנות עבודה צברנו מידע ממאות התלונות שהגיש בצלם למערכת אכיפת החוק הצבאית. נוסף על הכמות האדירה של החומרים הקשורים לטיפול במקרים אלה, ביקש בצלם וקיבל במהלך השנים עשרות תיקי מצ”ח. נציגי הארגון אף קיימו במהלך השנים עשרות פגישות עם גורמים רשמיים במערכת אכיפת החוק הצבאית וניהלו תכתובות ממושכות עם הפרקליטות הצבאית וגורמים אחרים בצבא. חומרים אלה העניקו לבצלם ניסיון רב וידע ארגוני רחב ומפורט בנוגע לדרכי פעולתה ולשיקוליה של המערכת ועל בסיס אלו ניתן להצביע על הכשלים המבניים העומדים בבסיס יכולתה של מערכת אכיפת החוק הצבאית לטפל בנפח נכבד של תיקים, אך לסגור את רובם המוחלט בלא כלום:

חקירות מצ”ח נערכות באופן רשלני, אשר אינו מאפשר לחוקרים להגיע לחקר האמת. במסגרת החקירה, כמעט שלא נעשה מאמץ להשיג ראיות חיצוניות והמערכת נתלית שוב ושוב בקיומם של קשיים הידועים למערכת כבר שנים ארוכות ושאין כל ניסיון לפותרם; במקום ראיות, החקירות מתבססות באופן כמעט בלעדי על עדויות של חיילים ושל פלסטינים. למרות זאת, מתיקי החקירה ניכר כי חוקרי מצ”ח מתקשים בגבייתן ובמקרים רבים הן נגבות רק חודשים ארוכים לאחר האירוע. במהלך גביית העדויות מתפקדים החוקרים בעיקר ככתבנים שאינם חותרים לחקר האמת, גם כאשר מתגלות סתירות בין דברי החיילים עצמם, או בינם ובין דברי המתלוננים.

תיק החקירה מגיע לפרקליטות לעניינים מבצעיים, שמערכת השיקולים שלה כמעט מכתיבה מראש את סגירת התיק בלא כלום. תיקים רבים נסגרים בעילה של “חוסר אשמה” – משום שהפרקליטות פשוט מקבלת את גרסאותיהם של החיילים החשודים בביצוע העבירה, לרוב בהיעדר ראיות כלשהן. נוסף על כך, הפרקליטות – המלווה את החקירות מתחילתן ומפקחת עליהן – לא עשתה דבר במהלך השנים כדי לשפר את איכותן ובמקום זאת היא מסתפקת בחקירות הרשלניות שמנהלת מצ”ח כדי לקבל החלטות בתיק. בנסיבות אלה, סגירה של תיקים רבים מהטעם של היעדר ראיות היא צפויה, שהרי אם מראש לא נעשה ניסיון רציני להשיגן, ברור שלא ניתן יהיה לבסס עליהן תיק פלילי.
במקרים רבים אחרים מחליטה הפרקליטות לעניינים מבצעיים לא לפתוח כלל בחקירה פלילית. לעיתים מנמקת זאת הפרקליטות בעילה של “חוסר אשמה” – גם כאן בהתבסס על גרסאות החיילים. ולעיתים, במקרים שבהם נהרגו פלסטינים, בטענה שמדובר ב”אירועי לחימה” – חריג המעניק פטור גורף לחיילים מפני חקירות פליליות, הרבה מעבר לזה הניתן במשפט ההומניטארי הבינלאומי.

מערכת אכיפת החוק הצבאית שואבת לגיטימציה גם מקיומם לכאורה של מנגנוני פיקוח מתוך המערכת האזרחית בדמות היועמ”ש ובית המשפט העליון, האמורים לפקח על עבודת הפצ”ר – המחזיק בידו סמכויות נרחבות – בפרט, ועל עבודת הפרקליטות הצבאית בכלל. ואולם, היועמ”ש בוחר להאציל את רוב סמכויותיו לפצ”ר ונמנע מלהתערב בהחלטותיו. באשר לבית המשפט העליון, הרי שהוא אינו אמור מלכתחילה לשמש כמנגנון פיקוח – ובמקרים המעטים שבהם נדרש לעשות זאת, בדרך כלל הוא העדיף שלא להתערב.

מערכת אכיפת החוק הצבאית מתאפיינת גם בשורה של בעיות בהתנהלותה היומיומית: המערכת כלל אינה נגישה למתלוננים הפלסטינים, אשר אינם יכולים להגיש בעצמם תלונות במצ”ח והם תלויים בארגוני זכויות אדם או עורכי דין שיגישו את התלונות עבורם. הטיפול בכל תלונה נמשך חודשים ארוכים ואף שנים, כאשר לא פעם החיילים נגדם הוגשה התלונה כבר יצאו מתחולת חוק השיפוט הצבאי. הן מצ”ח והן הפרקליטות הצבאית פועלות בחוסר שקיפות והשגת מידע מהן – הן בנוגע לתלונה שהוגשה והן בנוגע למידע כללי על עבודתן – כרוכה בפניות חוזרות ונשנות.

זו המערכת שגורמים רשמיים מציגים ברחבי העולם ובישראל כדי להוכיח את טענתם שהצבא עושה כל שביכולתו כדי לחקור תלונות נגד חיילים האחראים לפגיעות בפלסטינים ולהעמידם לדין. גורמים בכירים מתהדרים ביעילותה של מערכת זו ובערכיה, והודפים כל ביקורת מהותית. זאת למרות שאופן תפקודה של המערכת ותוצאות עבודתה ידועים היטב לגורמים הבכירים בצבא ומחוצה לו.

במהלך השנים נעשו אמנם כמה שינויים במערכת אכיפת החוק הצבאית, אולם אלה נועדו בעיקר לחיזוק מראית העין של המאמץ להגיע לחקר האמת ולא לפתרון הבעיות המהותיות.

בהקשר זה יש לבחון את הדיונים של ועדת טירקל ואת המלצותיה. הוועדה, שפרסמה את המלצותיה כבר לפני שלוש שנים (פברואר 2013), המליצה על שורה של תיקונים במערכת אכיפת החוק הצבאית. בין השאר, המליצה הוועדה על תיקוני חקיקה שיכללו חקיקה נגד פשעי מלחמה ושל אחריות פלילית של מפקדים על מעשי פקודיהם, על שיפור בשיטות העבודה של מצ”ח ושל הפרקליטות – כולל קביעת לוחות זמנים קצרים יותר לטיפול, הקמת יחידת מצ”ח ייעודית לטיפול בתלונות של פלסטינים, שקיפות רבה יותר בעבודת הפרקליטות ושורה של צעדים לחיזוק עצמאות הפצ”ר. יישום המלצות אלה, שכבר החל, עשוי לשפר את מראית העין שמייצרת המערכת הקיימת, אולם לא יביא לתיקון הפגמים המהותיים המאפיינים את מערכת אכיפת החוק הצבאית.

לאחר ועדת טירקל הקימה הממשלה את ועדת צ’חנובר, שהגישה את המלצותיה באוגוסט 2015. בדו”ח שהגישה כתבה הוועדה כי היא ממליצה ליישם חלק מהמלצות ועדת טירקל כלשונן, כי יישום המלצות אחרות יהיה תלוי בהקצאת משאבים נוספת ולגבי כמה המלצות נוספות הציעה הוועדה שינויים קלים. בסיכום דבריה מדגישה הוועדה כי הדו”ח שהגישה אינו סוף פסוק וכי בחלק מהנושאים נדרשת עוד עבודה. לכן היא ממליצה כי יוקם גוף נוסף שיעקוב אחר יישום ההמלצות שלה.

מראית עין של אכיפת חוק

כך, דו”ח אחר דו”ח, ועדה אחר ועדה, עצם הדיון יוצר, לכשעצמו, תנועה מדומה של שינוי ושל שיפור המערכת. תנועה מדומה זו מאפשרת לגורמים מתוך המערכת ומחוץ לה להתבטא בנוגע לחשיבותה של המטרה המוצהרת של אכיפת החוק על חיילים, בזמן שהכשלים המהותיים נותרים בעינם ורוב התיקים ממשיכים להיסגר בלא כלום.

מראית העין של מערכת מתפקדת מאפשר, בין השאר, לגורמים הרשמיים בישראל לדחות טענות על כך שישראל אינה אוכפת את החוק על חיילים שפוגעים בפלסטינים. כך מבטיחה המדינה כי מערכת אכיפת החוק הצבאית תיוותר רק בידי הצבא, שיוכל להמשיך במדיניות החקירות שלו, במסגרתה נחקרים (לכאורה) הדרגים הזוטרים בלבד, בעוד הדרגים הבכירים – בצבא ומחוץ לו – פטורים ממתן דין וחשבון להפרות של החוק שבוצעו בחסותם.

מראית העין גם מצליחה לתת לגיטימציה – בישראל ובעולם – להמשך הכיבוש. היא מקלה על דחייתה של הביקורת על עוולות הכיבוש, בזכות מצג השווא ולפיו גם בעיני הצבא מעשים מסוימים הם בלתי ראויים ולראיה – הם כבר נחקרים על ידיו. בכך מצליחה המדינה לשמור לא רק על התפיסה של מערכת אכיפת חוק ראויה וערכית, אלא גם על דימויו המוסרי של הצבא, שפועל נגד התרחשותם של אותם מעשים (שהוגדרו כ”חריגים”), ואף מקיים לצורך כך מערכת ענפה ומקצועית.

לחקירה אמתית ואפקטיבית, שתחתור לגילוי האמת, יש חשיבות מהותית. מבחינת הקורבנות – מערכת כזו תעשה צדק בכך שהיא תביא לנקיטת צעדים נגד מי שאחראי לפגיעה בחייהם ובגופם; מבחינת האינטרס הציבורי – מערכת אכיפת חוק אפקטיבית תצליח להרתיע חיילים וקצינים אחרים מביצוען של עבירות דומות ולמנוע פגיעות נוספות. זו הסיבה לכך שביסוס אחריות משפטית להפרת זכויות האדם ומתן דין וחשבון על הפרות כאלה מצויים בליבת הפעילות של ארגוני זכויות האדם בישראל ובעולם.

ואכן, במשך 25 שנים נהגנו לפנות אל מערכת אכיפת החוק הצבאית בדרישה לקיים חקירות נגד חיילים שנחשדו בפגיעה בפלסטינים, בניסיון לבסס אחריות ולמנוע את הישנותם של מקרים דומים. במהלך שנים אלה, פיתחה מערכת אכיפת החוק הצבאית ציפייה מארגוני זכויות האדם, ובהם בצלם, כי ישמשו כקבלן משנה של מערכת החקירות הצבאית: בעצם הגשת התלונות, בתיאום גביית העדויות, בהשגת מסמכים שונים ועוד.

על אף שזה אינו תפקידו של בצלם, אלא משימתה ואחריותה של המערכת עצמה, בחרנו לפעול כך ב-25 השנים האחרונות, בין השאר בתקווה שהדבר יסייע להשגת הצדק עבור הקורבנות הפלסטינים ולביסוס הרתעה שתמנע הישנות של אירועים דומים. לו היה הדבר כך – מסמך זה לא היה נכתב. אך בפועל, שיתוף הפעולה עם מערכות האכיפה והחקירה הצבאיות לא מביא צדק, אלא רק מעניק לגיטימציה למשטר הכיבוש ומסייע בהכשרתו.

בצלם בוחר שלא לתרום עוד למצג השווא שבעבודתה של מערכת אכיפת החוק הצבאית והוא אינו מתכוון להמשיך ולהפנות אליה תלונות. החלטה זו התקבלה בסיומו של הליך חשיבה ממושך שקיים הארגון ובהתבסס על ידע שנצבר ממאות התלונות שהגיש בצלם למערכת אכיפת החוק הצבאית, עשרות תיקי מצ”ח ועשרות פגישות עם גורמים רשמיים במערכת אכיפת החוק הצבאית. חומרים אלה העניקו לבצלם ניסיון רב וידע ארגוני רחב ומפורט בנוגע לדרכי פעולתה ולשיקוליה של המערכת. ניסיון זה הביא אותנו להכרה כי אין עוד תוחלת בקידום צדק והגנה על זכויות האדם באמצעות מערכת שתפקודה נמדד למעשה ביכולתה להוסיף ולטייח בהצלחה את הפרת הדין ולהגן על הפוגעים.

אנו נמשיך בעקביות לתעד את הפרות זכויות האדם שמבצעת ישראל בשטחים ולדווח עליהן. ואולם אנו מאמינים כי על מנת לנסות ולקדם את ההגנה על זכויות האדם בשטחים מה שנדרש כעת אינו עוד מאמץ לקדם חקירות כושלות שגם כך תמוסמסנה היטב על ידי משפטני הפרקליטות – כי אם הוקעתה של מערכת זו והצגתה כהווייתה.